فرجام برجام و سایه ترس بر اقتصاد ایران

چهارمین سالگرد برجام؛ پرده اول: امضای برجام

برنامه جامع اقدام مشترک یا برجام، در راستای توافق جامع بر سر برنامه هسته‌ای ایران و به دنبال تفاهم هسته‌ای لوزان در روز سه‌شنبه ۲۴ تیر ۱۳۹۴ در وین اتریش، بین ایران و گروه ۱+۵  منعقد شد. در ساعات ابتدایی ۲۶ دی‌ماه همان سال (حدود ۶ ماه بعد از انعقاد برجام) باراک اوباما، رئیس‌ جمهوری آمریکا، جان کری، وزیر امور خارجه خود را با مجوز لغو تحریم‌های ایران راهی وین کرد و در ساعات اولیه ۲۷ دی‌ماه ۱۳۹۴، بیانیه اجرایی شدن برجام و لغو همه تحریم‌های اتحادیه اروپا و ایالات ‌متحده آمریکا و همه قطعنامه‌های تحریمی شورای امنیت سازمان ملل علیه ایران، در مقر آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در وین، توسط فدریکا موگرینی، نماینده عالی اتحادیه اروپا در سیاست خارجی و امور امنیتی، و محمدجواد ظریف، وزیر امور خارجه جمهوری اسلامی ایران، قرائت شد.

پرده دوم: خروج آمریکا

بعد از روی کار آمدن دونالد ترامپ در ایالات متحده آمریکا، فشار این کشور برای خروج از برجام با بدعهدی در پایبندی به مفاد آن قرارداد آغاز شد، و پس از آن که رهبری نظام حاکم بر ایران حاضر به مذاکره نشد، سرانجام در ۱۸ اردیبهشت‌ماه ۹۷، آمریکا به‌صورت رسمی اعلام کرد که از برجام خارج خواهد شد. با بازگشت دوباره تحریم‌های اقتصادی و دستپاچگی شدید دولت ایران در کنترل شرایط کشور، اقتصاد ایران دوباره به سمت تلاطم‌های گسترده کشیده شد. شاید بتوان گفت سال ۹۷ یکی از پرالتهاب‌ترین سال‌ها بعد از انقلاب بود و در ساعاتی، قیمت دلار در بازار آزاد به ۱۹ هزار تومان نیز رسید. 

 پرده سوم: کاهش تعهدات برجامی ایران

در روز چهارشنبه ۱۸ اردیبهشت ۹۸ و یک سال پس از خروج یک‌جانبه ایالات‌ متحده آمریکا از برجام، شورای عالی امنیت ملی جمهوری اسلامی ایران با صدور بیانیه‌ای اعلام کرد که این کشور براساس بندهای ۲۶ و ۳۶ برجام، اجرای برخی از اقدامات در چارچوب تعهدنامه را متوقف می‌کند. ایران همچنین طی یک فرصت ۶۰ روزه به طرف‌های دیگر برجام هشدار داد که در صورت عدم پایبندی به تعهدات خود در برجام، ایران نیز در به‌صورت پله‌ای تعهدات خود را در برجام کاهش می‌دهد. در شامگاه ۱۵ دی‌ماه ۱۳۹۸، دولت حسن روحانی طی بیانیه‌ای گام پنجم و نهایی کاهش تعهدات ایران در برجام را اعلام کرد. مطابق آن بیانیه، ایران دیگر خود را با هیچ محدودیتی در حوزه عملیاتی (شامل ظرفیت غنی‌سازی، درصد غنی‌سازی، میزان مواد غنی‌شده و تحقیق و توسعه) مواجه نمی‌داند، و البته این اقدام به معنی پایان برجام نیست و در صورت بازگشت طرفین به برجام، ایران دوباره تعهدات خود را انجام خواهد داد.

بندهای ۲۶ و ۳۶ برجام چه می‌گویند؟

ایران در بیانیه رسمی خود دو بند ۲۶ و ۳۶ برجام را به‌عنوان دلایل برای کاهش تعهدات هسته‌ای‌ خودعنوان کرده است. در بند ۲۶ آمده است:

« اتحادیه اروپایی فارغ از فرآیند حل‌وفصل اختلافات پیش‌بینی‌شده در این توافق (برجام)، از بازگرداندن یا تحمیل مجدد تحریم‌هایی که اجرای آن‌ها را وفق این برجام لغو کرده است، خودداری می‌کند. هیچ‌گونه تحریم جدید هسته‌ای شورای امنیت و هیچ‌گونه تحریم جدید هسته‌ای اتحادیه اروپایی یا اقدامات محدودیت‌ساز وجود نخواهد داشت. ایالات‌متحده، با حسن نیت، نهایت تلاش خود را برای دوام این برجام و پیشگیری از ایجاد تداخل در تحقق متمتع شدن ایران از لغو تحریم‌های مشخص ‌شده در پیوست ۲ به عمل خواهد آورد.  دولت ایالات‌ متحده فارغ از فرآیند حل‌وفصل اختلافات پیش‌بینی‌شده در این برجام، در چارچوب نقش مشخص رئیس ‌جمهوری و کنگره، از بازگرداندن یا تحمیل مجدد تحریم‌های مشخص‌شده در پیوست ۲ که اعمال آن‌ها را وفق این برجام متوقف کرده است، خودداری می‌کند. دولت ایالات ‌متحده، در چارچوب نقش مشخص رئیس ‌جمهوری و کنگره، از اعمال تحریم‌های جدید مرتبط با (فعالیت‌های) هسته‌ای خودداری خواهد کرد. ایران اعلام کرده است که تحمیل یا بازگرداندن تحریم‌های مشخص‌شده در پیوست دو یا وضع تحریم‌های جدید هسته‌ای را به منزله مبنایی برای توقف کلی یا جزیی اجرای تعهدات خود وفق این برجام، تلقی خواهد کرد.»

در بند ۳۶ برجام نیز آمده است:

«چنانچه ایران معتقد باشد که هر یک یا کلیه گروه ۱+۵ تعهدات خود را رعایت نکرده‌اند، ایران می‌تواند موضوع را به‌منظور حل‌وفصل به کمیسیون مشترک ارجاع نماید. کمیسیون مشترک ۱۵ روز زمان خواهد داشت تا موضوع را فیصله دهد. چنانچه هر عضو معتقد باشد که موضوع پایبندی، فیصله نیافته است، می‌تواند موضوع را به وزیران امور خارجه ارجاع دهد. وزیران ۱۵ روز فرصت خواهند داشت تا موضوع را فیصله دهند. پس از بررسی کمیسیون مشترک- هم‌زمان با (به جای) بررسی در سطح وزیران - خواه عضو شاکی یا عضوی که اجرای تکالیفش موضوع بوده است، می‌تواند درخواست کند که موضوع توسط یک هیئت مشورتی که متشکل از سه عضو خواهد بود، بررسی شود. هیئت مشورتی می‌بایست نظریه غیرالزام‌آوری را در خصوص موضوع پایبندی ظرف ۱۵ روز ارائه کند. چنانچه متعاقب این فرآیند ۳۰ روزه موضوع فیصله نیابد، کمیسیون مشترک در کمتر از ۵ روز نظریه هیئت مشورتی را با هدف فیصله موضوع بررسی خواهد کرد. چنانچه موضوع کماکان به نحو مورد رضایت طرف شاکی فیصله نیافته باشد و چنانچه طرف شاکی معتقد باشد که موضوع، مصداق «عدم پایبندی اساسی» است، آنگاه آن طرف می‌تواند موضوع فیصله نیافته را به‌عنوان مبنای توقف کلی یا جزئی اجرای تعهداتش وفق برجام قلمداد کند یا به شورای امنیت سازمان ملل متحد ابلاغ کند.»

همان‌طور که مشخص است، ایران براساس این دو بند ادعا کرده است که با توجه به نقض عهد ایالات ‌متحده، می‌تواند بخشی از تعهدات خود را در قالب برجام کاهش دهد.

پرده آخر: انتهای برجام؟

وزیران خارجه سه کشور اروپایی در روز سه‌شنبه اعلام کردند که رسماً سازوکار حل اختلاف در برجام را به اجرا در می‌آورند. درصورتی‌که این امر عملیاتی شود، احتمالاً باید طی ماه‌های آتی خود را آماده مرگ برجام کنیم.

تهدید تعرفه‌ای ترامپ:

به گزارش نیویورک تایمز، از آنجایی که آمریکا قبلا از برجام خارج شده بود، ترامپ کشورهای اروپایی را تهدید کرده است که در صورتی که از برجام خارج نشوند و سازوکار حل اختلاف آن را فعال نکنند، بر روی واردات انواع اتومبیل از اتحادیه اروپا تعرفه ۲۵ درصدی وضع خواهد کرد. این امر می‌تواند نشان دهد که احتمالا این بار ترامپ برای ایجاد فشار حداکثری بر روی کشور ایران، جدیست. اما مکانیزم ماشه چیست؟ در ادامه به این موضوع خواهیم پرداخت.

مکانیزم ماشه چیست؟

برنامه جامع اقدام مشترک، سازوکاری به‌منظور چگونگی برخورد با نقض عهد طرفین در نظر گرفته است. «مکانیزم ماشه» در واقع فرایندی است که در آن، در صورت کاهش چشمگیر انجام تعهدات توسط ایران، تحریم‌ها به‌سرعت بازگردانده شوند. با شروع فرایند مکانزیم ماشه یا Snapback عملاً می‌توان انتظار داشت که پرونده ایران دوباره به شورای امنیت سازمان ملل ارجاع داده شود. در واقع، طبق این فرایند، اگر در بازه زمانی ۳۵ روزه، موضوع شکایت، چنان که شاکی می‌خواهد، حل‌وفصل نشود، شاکی می‌تواند موضوع حل‌نشده را به‌عنوان دلیلی برای توقف اجرای تعهدات برجام در نظر بگیرد. پس از آن، شاکی می‌تواند با رجوع به شورای امنیت سازمان ملل، عدم اجرای چشمگیر این قرارداد را نشان دهد. پس از آن، شورای امنیت نیز ۳۰ روز فرصت دارد تا درباره استمرار تعلیق تحریم‌ها یا بازگرداندن آن‌ها قطعنامه صادر کند. نکته تلخ ماجرا اینجاست که اگر شورای امنیت نتواند در این خصوص قطعنامه صادر کند، تمام تحریم‌های شورای امنیت سازمان ملل که قبل از برجام برقرار شده بود، به‌طور خودکار بازمی‌گردند. به این سازوکار، مکانیزم ماشه می‌گویند. نکته بسیار تلخ این سازوکار این است که بازگشت تحریم‌ها، از قابلیت وتو برخوردار نیست.

چرا تحریم‌های سازمان ملل اهمیت دارند؟

برخی از تحلیلگران معتقدند که با توجه به تحریم‌های گسترده ایالات‌متحده آمریکا، عملاً تحریم‌های جدید سازمان ملل اثر خود را از دست می‌دهند و هیچ تحریم جدیدی به اقتصاد ایران تحمیل نخواهد شد. شاید در نگاه اول بتوان این دیدگاه را تائید کرد. در واقع، با توجه به تحریم‌های اقتصادی آمریکا، فروش نفت ایران کاهش شدیدی یافته است و جابه‌جایی پول نیز به‌سختی و از کانال‌های غیررسمی در حال انجام است. در برخی از موارد، ایران مجبور است برای دورزدن تحریم‌ها، پول زیادی به جیب واسطه‌ها واریز کند، و این می‌تواند زمینه‌ را برای سوءاستفاده برخی از افراد مهیا کند. حتی در واردات مواد خوراکی و دارو نیز کشور ایران با مشکلات بسیار پیچیده‌ای روبه‌رو شده است و عملاً تحت یکی از شدیدترین تحریم‌های اقتصادی تاریخ قرار گرفته است. در چنین شرایطی، می‌توان گفت که تحریم‌های جدید اثر خاصی نخواهد داشت. اما در صورت بازگشت پرونده ایران به سازمان ملل، دو رویداد به‌صورت واقعی بر اقتصاد ایران اثر خواهد داشت:

۱- مشروعیت‌بخشی به تحریم‌های آمریکا:

با بازگشت پرونده ایران به شورای امنیت و لغو قطعنامه ۲۲۳۱ سازمان ملل، ایران دوباره به فصل ۷ سازمان ملل باز خواهد گشت. از این رو باید انتظار داشته باشیم که کار کردن با ایران، حتی برای کشورهایی که هم‌پیمان و دوست ایران به حساب می‌آیند، بسیار سخت خواهد شد. در واقع به نظر می‌رسد که دونالد ترامپ در نظر دارد با مشروعیت‌بخشی به تحریم‌های خود، حلقه را بر ایران تنگ‌تر کند و شرایط را به سمتی ببرد که ایران به پای میز مذاکره و امتیاز دادن به طرف‌های غربی بیاید. البته بعید است که ایران بدون گرفتن یک امتیاز روشن تا قبل از انتخابات ایالات‌متحده آمریکا، با ترامپ دیدار کند.

۲- سایه ترس بر آینده اقتصاد ایران:

شاید مهم‌ترین اثری که مرگ برجام برای ایران به همراه خواهد داشت، از دست دادن امید به رفع تحریم‌ها در کوتاه‌مدت باشد. بسیاری از سیاست‌گذاران و تحلیلگران در ایران و جهان، با توجه به وضعیت متزلزل ترامپ، اعتقاد داشتند که تحریم‌ها با رفتن ترامپ دوباره لغو خواهد شد و ایران دوباره شرایط با ثباتی را طی خواهد کرد. اما با بازگشت پرونده ایران به شورای امنیت سازمان ملل، عملاً به نقطه اول بازخواهیم گشت و در نتیجه، خروج از آن یک فرایند بسیار پیچیده و زمان‌بر خواهد بود. در واقع، با نابودی برجام، حتی بازگشت دموکرات‌ها به کاخ سفید نیز نمی‌تواند زمینه‌ساز رفع کدورت‌ها بین ایران و آمریکا باشد. بنابراین، می‌توان انتظار داشت که در بهترین حالت نیز تحریم‌های ایران در چند سال آتی ادامه داشته باشد.

چه خواهد شد؟

در گذشته، به دلیل پیچیدگی بسیار زیاد در تبادل کالا و اطلاعات میان کشورها، خودکفایی در اقتصاد حرف اول را می‌زد، اما با پیشرفت تکنولوژی و ارتباط سریع با نقاط مختلف جهان، تخصص‌گرایی بر خودکفایی غلبه یافت. به همین دلیل، در دنیای امروز اقتصاد به سمت تخصص‌گرایی، و از شیوه مدیریت «روستایی» به سمت تولید انبوه کالای تخصصی حرکت کرده است. از این رو کشورها به جای خودکفایی در تمامی زمینه‌ها، بر مزیت‌های خود نسبت به سایر کشورها متمرکز شده‌اند. با این وجود، کشور ایران به دلیل تحریم‌های گسترده مجبور شده است که به جای تمرکز بر مزیت‌های خود، به سمت خودکفایی در زمینه‌های مختلف حرکت کند. این را می‌توان به زبان دیگر در سخنان رئیس‌ جمهوری اسلامی ایران نیز دید. حسن روحانی در پنجاه و نهمین مجمع عمومی بانک مرکزی گفت:  «من بلد نیستم کاری به دنیا نداشته باشم و برای حل مشکلات فقط به داخل نگاه کنم.

اگر اقتصاددانی بلد است که تمام روابط خارجی خراب باشد اما اقتصاد مملکت هیچ دست نخورد، به ما هم بگوید.» این نگاه رئیس جمهوری می‌تواند درست باشد، اما در کنار این حرف‌ها ایشان باید به یاد بیاورد که اشتباهات او در تخصیص ارز ۴۲۰۰ تومانی و به تاخیر انداختن اصلاحات اقتصادی، ضربه محکمی بر اقتصاد کشور وارد کرد. با این حال، با توجه به راه‌اندازی مکانیزم حل اختلاف در برجام، به نظر می‌رسد که درصورتی ‌که اتفاق جدیدی رخ ندهد، ایران باید خود را برای مرگ برجام آماده کند. قراردادی که چند سال پیرامون نگارش آن زمان صرف شد، اکنون در ایستگاه پایانی قرار گرفته است. این قرارداد که می‌توانست امنیت خاورمیانه را در یک تعادل برد-برد حفظ کند، امروز در بحران است و در صورت موثق بودن تهدید اروپا توسط ایالات ‌متحده آمریکا مبنی بر تعرفه‌گذاری بر روی کالاهای اروپایی، احتمالاً باید شاهد روزهای آخر عمر آن باشیم. با شروع تحریم‌های سازمان ملل، همان‌طور که گفته شد، احتمالا حلقه تحریم‌ها کمی تنگ‌تر خواهد شد و از آن مهم‌تر، امید به رفع تحریم‌ها در آینده نزدیک از بین خواهد رفت. البته این خبر شاید بتواند دولتی را که از تصمیم‌گیری گریزان است، در گام برداشتن به جانب اصلاحات ساختاری کمک کند تا یک بار برای همیشه، اصلاحات اقتصادی را با قدرت کلید بزند.

در زمینه سیاست خارجی نیز دولت در این شرایط باید تمرکز خود را بر روی کشورهای همسایه قرار دهد و بکوشد تا با تجارت از طریق کشورهای منطقه، اقتصاد کشور را اداره کند. در نهایت، باید گفت که احتمالا به زودی آرزوی کسانی که به دنبال نابودی برجام بودند، به حقیقت خواهد پیوست. همان افرادی که از مواهب امنیتی برجام بهره‌مند شدند، اما از ترس تجربه‌ نتایج مثبت اقتصادی در تعامل با غرب، اجازه‌ شکوفایی و گشایشی معیشتی به مردم ندادند. باید دید در فردای نابودی برجام نیز ایشان همانند مردم و در کنار آنان هزینه خواهند داد، یا خیر، و از آن مهم‌تر، آیا برنامه‌ای برای توسعه کشور ارائه خواهند کرد؟