نفرین نفت - تجربه ایران

۴.

 همانطور که در فصل پیش نشان داده شد، پس از جنگ جهانی دوم رقابت بر سر رانت نفت ایران در دو جبهه مختلف تشدید و تعمیق شد. نخست، بین کشورهای نیرومند، به ویژه آمریکا، شوروی و بریتانیا. دوم، بین دولت ایران و کشورهای خارجی. این روند به جنبش ملی شدن نفت انجامید که با مبارزه علیه استبداد پیوند خورد و به یک نهضت ملی فرا روئید. این نهضت به دلیل قدرت نیروهای خارجی و داخلی مخالف آن و همچنین، ضعف و اشتباهات رهبری نهضت شکست خورد. با کودتای۲۸مرداد دولت ملی دکتر مصدق سرنگون گشت و کنسرسیوم نفت ایران در سال ١۳۳۳ تاسیس شد. به این ترتیب دور دوم چرخه رقابت بر سر رانت نفت ایران به پایان رسید و ایران وارد دور سوم این سیکل، یعنی توسعه اقتصادی نفت محور گشت. در این روند پایه های اقتصاد سیاسی جدیدی شکل گرفت که تا آستانه انقلاب اسلامی بر ایران حاکم بود.

 دور سوم چرخه رقابت بر سر رانت نفت سالهای ۱۳۳۳ تا ۱۳۵۰ را در بر میگیرد. سیاستی که طی این دوره برای نوسازی آمرانه ایران دنبال شد دارای پنج محور اصلی بود که عبارنتد از:

• تکیه روزافزون به درآمد نفت

• توزیع رانت نفت بین حامیان و سرکوب مخالفین

• افزایش شدید بودجه نظامی و گسترش سریع دستگاه بروکراسی دولت

• اجرای اصلاحات اقتصادی و اجتماعی

• صنعتی کردن اقتصاد از طریق سیاست جانشین سازی واردات

 گرچه جنبش ملی شدن نفت شکست خورد و به تشکیل کنسرسیوم نفت ایران در سال ١۳۳۳ انجامید، اما این جنبش به لحاظ سیاسی حداقلی را تثبیت کرد که کنسرسیوم جدید نمیتوانست آنرا کاملا نادیده بگیرد. کنسرسیوم، تولید و عرضه نفت ایران را برای مدت ۲۵ سال در مقابل پرداخت ۵۰ در صد از خالص دریافتی ها به دولت ایران به عهده گرفت. این دست آورد در مقایسه با آنچه که جنبش ملی کردن نفت، در صورت موفقیت، میتوانست بدست آورد، کمتر بود. اما، نسبت به گذشته، گامی به پیش بود که در سایه مبارزات جنبش ملی کردن نفت میسر گشت. در بستر این تحولات، طبقه حاکم ایران توانست سهم بیشتری از رانت نفت را از شرکای بین المللی خود طلب کند.

 از سال ۱۳۳۴ درآمد ایران از محل صادرات نفت به سرعت افزایش یافت. در مجموع، طی دوره ۱۳۳۳- ۱۳۴١ درآمد ایران از صادرات نفت بالغ بر ۲/۲ میلیارد دلار بود (جدول ۱.۴ را ملاحظه کنید). افزون بر این، طی این دوره دولت ایران نزدیک به ۳/١ میلیارد دلار سرمایه گذاری و کمکهای خارجی دریافت کرد. به این ترتیب، درآمد ارزی ایران طی دوره ۱۳۳۳- ۱۳۴١ به ۵/۳ میلیارد دلار بالغ گشت که پنج برابر کل دریافتهای ارزی ایران در طول ۲۰ سال پیش از تاریخ مذکور بود. بعد از ۱۳۴١ رشد درآمد نفت ایران باز هم سرعت بیشتری گرفت. درآمد نفت ایران از ۲۸ میلیارد ریال در سال ۱۳۴۲به ۱۸۲ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۱ افزایش یافت. سهم درآمدهای نفتی در کل درآمدهای دولت از ۱۱% در سال ۱۳۳۳ به ۴۵% در سال ۱۳۴۲ و ۵٦% درسال ١۳۵۰ رسید. برای کل دوره ۱۳۳۳- ۱۳۵۰ درآمد ایران از محل صادرات نفت به حدود ١۰ میلیارد دلار بالغ گشت. این درآمد سرشار به دولت اجازه داد تا بدون توسل به اخذ مالیات از مردم هزینه های عمومی را افزایش دهد و بودجه لازم برای رشد خیره کننده ارتش و دستگاه بوروکراسی را تامین کند و بر این پایه برنامه نوسازی آمرانه ایران را به پیش براند.

افزایش رانت نفت به طبقه حاکم اجازه داد تا فشارهای سیاسی را که در جامعه ایجاد شده بود پاسخ گوید، پایگاه قدرت خود را تحکیم کند و فرصت های اقتصادی و سیاسی جدیدی برای خود و کشور فراهم آورد. طبقه حاکم که بواسطه استقلال مالی ناشی از درآمد نفت نیرومند شده و اتکا به نفس یافته بود توانست با استفاده از سیاست دو لبه توزیع رانت و سرکوب مخالفین برنامه بلند پروازانه و آمرانه ای را برای نوسازی و صنعتی کردن کشور به اجرا بگذارد. حکومت بخشی از سهم بیشتری را که از رانت نفت نصیبش شده بود برای نوسازی و توسعه اقتصادی کشور و بخش دیگر آنرا برای تطمیع طبقات نوخاسته بکار برد. در این روند دولت با توزیع رانت نفت طبقه متوسط نوپا را تطمیع و با استفاده از قوه قهریه خود سرکشی آنرا سرکوب کرد. این سیاست دولبه به حاکمیت اجازه داد تا موقیعیت خود را تحکیم کند و با پیشبرد برنامه توسعه اقتصادی و اجتماعی آمرانه، کشور را نوسازی کند. درآمد نفت نقشی کلیدی در پیشبرد، موفقیت و ناکامی های این سیاست ایفا نمود.

 در فاصله ١۳۳۲ تا ١۳۴۲، حکومت با حذف نیروهای سیاسی اقدام به از بین بردن پراکندگی در منابع قدرت سیاسی، متمرکز کردن قدرت سیاسی و بازسازی ساخت دولت مطلقه کرد. روند حذف گروههای سیاسی ابتدا با سرکوب نیروها و تشکیلات جبهه ملی و احزاب چپ آغاز گردید. حکومت تا سال ١۳۴۲ همچنان از حمایت روحانیون و اشراف زمین داربرخوردار بود. اما پس از تحکیم پایه های قدرت خود، در سال ١۳۴۰ حکومت حذف این نیروها را نیز دردستور کار خود قرار داد. در سال ١۳۴۰ شاه مجلس را مرکز فئودالها و نیروهای ضد اصلاحات خواند و آنرا برای دوسال ونیم منحل کرد. متعاقبا اقدام به پاکسازی ارتش از امیران و افسرانی که به لحاظ سیاسی خطرناک تشخیص داده میشدند، نمود. از سال ١۳۴۱ نیز پیکار سیستماتیک و شدیدی را علیه نیروهای مذهبی آغاز کرد که با سرعت به حذف و به حاشیه راندن آنها از قدرت سیاسی و اجتماعی انجامید.

 بعد از سال ١۳۳۲ ارتش به عنوان رکن اصلی دستگاه سیاسی ظاهر شد. در فاصله ١۳۴۰ تا ۱۳۵۰ شمار ارتشیان به ۴۰۰هزار نفر افزایش یافت و کشور به نحو فزاینده ای به انواع سلاحهای جدید مسلح گردید. بودجه نظامی از ۷۰ میلیون دلار در سال ١۳۳۹ به ۵۵۰۰ میلیون دلار در سال ١۳۵۳ افزایش یافت. حکومت برای تثبیت خود، دستگاه سرکوب گسترده و نیرومندی تاسیس کرد. دستگاه دیوانسالاری با سرعت خیره کننده گسترش یافت، بصورتیکه دامنه گسترش بوروکراسی با سرعت روستاها را نیز در برگرفت. دخالت دولت در امور اقتصادی به نحو بیسابقه ای گسترش یافت و برنامه بلند پروازانه ای برای نوسازی و توسعه اقتصادی کشور آغاز گردید.

 در دهه های ۳۰ و۴۰ حکومت با انجام اصلاحاتی مانند اصلاحات ارضی و اعطای حقوق زنان، گام های مهمی در جهت اصلاح ساختار سیاسی و مدرن سازی جامعه برداشت. یکی از پیآمدهای برنامه اصلاحات دهه ۴۰ گسترش طبقه بورژوازی نوخاسته بود که با برخورداری از کمکهای مالی، حمایت گمرکی، بخشش مالیاتی و امتیازات انحصاری با سرعت رشد کرد و به یکی از پایه های قدرت دربار تبدیل شد.

 در نتیجه اقدامات فوق، نسل سیاستمداران اشرافی وتجار قدیم جای خود را به نسل جدیدی از نظامیان، روشنفکران، تکنوکراتها و صاحبان حرف داد که خود را وابسته به حکومت ودربار میدانستند و در ارتش، دستگاه بوروکراسی دولت و صنایع نوپا متشکل بودند.

 در زمینه اقتصادی طی دوره ١۳۳۴- ١۳۴١دولت با مشکلات متعددی مواجه گشت. اما نهایتا بر این مشکلات فائق آمد و توانست در دور دوم، یعنی طی دوره ١۳۴١-١۳۵١ موفقیتهای چشمگیری درعرصه توسعه اقتصادی و نوسازی کشور کسب کند.

 برنامه هفت ساله دوم توسعه اقتصادی ایران در سال ١۳۳۴، پس از شکست جنبش ملی و از سرگرفتن تولید نفت درسال ۱۳۳۳، با کمک های مالی و فنی ایالات متحده آمریکا آغاز به کار کرد. برنامه دوم (١۳۳۴-١۳۴١) تلاش کرد تا اقتصاد ایران را از طریق سیاست های مالی انبساطی و ارتقا صنایع جانشین واردات، بازسازی کند. اما رونقی که با استفاده از سیاست های مالی انبساطی فراهم آمده بود در سال ۱۳۳۹ به پایان رسید. در پایان ۱۳۳۹ دولت ناچار شد تا برای تثبیت شرایط اقتصادی متوسل به سیاست های صرفه جویانه شود. نتیجه این سیاست رکود اقتصادی شدیدی بود که نهایتا به ناآرامی های ۱۳۴۰منجر گشت.

 تجربه ١۳۳۴-١۳۴۰ نشان داد که ساختار اقتصادی و اجتماعی ایران فاقد توانایی و پویایی لازم برای پیشبرد برنامه نوسازی کشور بود. لذا، در سال ١۳۴١ محمد رضا شاه، با تشویق دولت کندی، برنامه اصلاحات ارضی کشور را در دستور کار قرار داد. بی شک اصلاحات ارضی یکی از مهم ترین سیاست های دوره محمد رضا شاه میباشد، به ویژه در دوره اول که دارای دستآوردهای چشمگیری بود. اما با افزایش درآمد نفت و بدست آوردن کنترل جناح لیبرال- محافظه کار، رژیم اصول بنیادین برنامه اصلاحات ارضی را رها کرد و اقدام به نوسازی کشاورزی ایران درچارچوب واحدهای بزرگ کشاورزی - صنعتی نمود.

 مرحله دوم اصلاحات ارضی عملا آنرا به قانون اجاره نشینی تبدیل کرد و مرحله سوم دهقانان (مستاجرین) را مجبور کرد تا زمین های خود را به شرکت های تعاونی واگذار کنند و معادل ارزش آن را از شرکت های مزبور سهام دریافت کنند. همزمان دولت اقدام به خرید زمین های خرده مالکان کرد و زمین های مربوطه را به صورت شرکت های سهامی بزرگ در اختیار سرمایه گذاران ایرانی و خارجی قرارداد. در این فرایند، بیشتر امکانات مالی و فنی دولت به واحدهای کشاورزی بزرگ تخصیص داده شد. اما علیرغم تمام پشتیبانی های دولت تنها ۳۰ درصد زمین هایی که به واحدهای بزرگ تخصیص داده شده بود مورد بهره برداری قرار گرفت. بسیاری از این شرکت ها عملا ورشکسته شدند و بقیه نتوانستند سطح تولید و کارایی مورد نظرخود را بدست بیآورند.

 همزمان با چرخش سیاست فوق، با استفاده از افزایش درآمد نفت، دولت سرعت صنعتی کردن اقتصاد را تشدید کرد. این سیاست جدید توسط برنامه های توسعه سوم و چهارم به اجرا گذاشته شد که مجموعا سال های ١۳۴١-١۳۵١ را در بر گرفت. طی این دوره ارزش افزوده در بخش مصنوعات صنعتی بطور متوسط ۳/ ۱۲ در صد در سال رشد کرد. میانگین نرخ رشد در صنایع تولید کننده نهاده های تولید (مانند فولاد ومواد صنعتی) و کالاهای صنعتی به ترتیب به ١۹ و ۲۱ در صد در سال بالغ گشت. نیروی محرک این رشد سریع، تقاضای داخلی بود که پیش از آن توسط واردات برآورده میشد.

 تاسیس و ارتقا صنایع "جانشین کننده واردات" در پناه دیوارهای حمایت تعرفه ای و تخصیص کمک های مالی به بخش صنایع انجام پذیرفت که با سرعت اقتصاد کشور را به سیستمی غیر رقابتی تبدیل کرد. همزمان، بی توجهی به بخش کشاورزی ابعاد گسترده تری یافت. طی این دوره تنها ۸ در صد بودجه توسعه، به بخش کشاورزی تخصیص داده شد، در حالیکه بالغ بر ۷۲ درصد بودجه به بخش صنایع (شامل حمل و نقل، آب و برق و خانه سازی) اختصاص یافت. این تدابیر، همراه با تعیین حداکثر قیمت برای محصولات کشاورزی موجب رکود این بخش گردید.

مجموعه این سیاست ها برنامه توسعه و نوسازی ایران را به مکانیزمی یک بعدی تبدیل کرد که نتوانست اشتغال لازم برای جمعیت رو به رشد کشور را تامین کند و اقشار کم درآمد را در دستآوردهای توسعه سهیم نماید. طی این دوره نرخ رشد تولید ناخالص ملی بالغ بر ١١ درصد در سال بود، اما نرخ بیکاری از ۷ درصد به ۹ درصد افزایش یافت، سهم ۴۰ درصد فقیر جامعه در مصرف از ١٦ درصد به ۱۴ درصد تنزل کرد، در حالیکه سهم ۲۰ درصد ثروتمند جامعه از ۵۰ به ۵۲ درصد افزایش یافت.

 در مجموع، دوره ١۳۴١-١۳۵١ یکی از دوره های موفق نوسازی ایران میباشد. اما، به لحاظ سیاسی، از آغاز این دوره نظام سیاسی کشور با سرعت به استبداد فردی فروغلتید، تا آنجا که در آستانه ١۳۵۲ مکانیزم موثری برای حسابرسی فعالیت های نظام وجود نداشت. نبود رقابت سیاسی به سرعت به شکل گیری انحصارات و تخصیص امتیازات اقتصادی بر مبنای روابط سیاسی منجر گردید، به نحوی که پیشبرد هیچ پروژه بزرگی بدون جلب موافقت و احتمالا مشارکت رده های بالای نظام سیاسی میسر نبود. تمرکز بیش از حد قدرت و نبود آزادی های سیاسی موجب افت کارایی دستگاه های اقتصادی و اداری گردید. از اوایل دهه ۱۳۵۰، ساختار سیاسی کشور با سرعتی فزاینده به مانعی در برابر توسعه اقتصادی کشور تبدیل شد.

 رانت نفت نقشی تعیین کننده در شکل گیری ساختار سیاسی این دوره، موفقیتهای اقتصادی و ناکامی های سیاسی آن ایفا نمود.